作者：张弛
来源：凤凰周刊第472期
巴楚暴力恐怖袭击事件成为观察新疆反恐局面的窗口：一方面恐怖势力短期内不会完全消除，一方面新疆近年来的反恐和维稳布局已经起到了明显的作用。
记者／张弛
4月23日，新疆巴楚严重暴力恐怖案事发当日，暴徒持长刀斧头追砍民警，最先遇害的3名维吾尔族女性社区工作人员均遭割喉，袭杀手段嚣张残忍。案件在5天内告破，25名暴恐团伙成员全部归案，警方查获了大量制爆原料、管制刀具，还有3面“圣战”旗帜和非法宗教宣传品。
中国境内外的“东突”组织有50余个。在查获的“东突伊斯兰党”、“东突反对党”等组织的纲领中明确提出，要“走武装斗争道路”、“在人口集中的地区制造各种恐怖活动”。它们在中国境内的散布势力成为新疆地方政府维护和平秩序的主要敌人。
巴楚暴力恐怖袭击事件成为观察新疆反恐局面的窗口：一方面恐怖势力短期内不会完全消除，一方面新疆近年来的反恐和维稳布局已经起到了明显的作用。更重要的是，与“7.5”事件截然不同的是，包括此次事件在内的近年来数次恐怖袭击发生时，当地民众均无参与，反而积极救助伤员。
巴楚：被提前阻止的“干大事”
巴楚县色力布亚镇距离喀什约260公里，是南疆规模最大的巴扎所在地。该镇人口约4.1万，其中城镇居民1.9万人，属多民族聚居区（以维吾尔族人口为主）。事发时，当地人躲在家中不敢出门，但在武警、特警进驻并控制事态后，镇上秩序逐步恢复。
根据警方披露的案情，因为预谋今年夏天在喀什市人口密集的公共场所“干大事”，该暴力恐怖团伙自3月初便开始筹备，其间制造了爆炸装置、头套、遥控器、长刀等作案工具，还先后进行过5次试爆活动。
2013年4月23日，英巴扎社区工作人员在对辖区居民例行入户走访时，发现了存放在一所民宅中的制爆物品，并在前来支援的民警协助下控制了正在制作火药的团伙成员。但此前一名暴徒已借口取钥匙向其他5名团伙成员报信，他们携带事先藏匿在出租屋内的长刀、斧头等凶器赶往案发地，看到事情败露便冲进院内，伙同院内暴徒对在场社区干部及民警进行砍杀。
在搏斗中，镇派出所所长开枪击毙暴徒1名、击伤l名。3名例行走访的维吾尔族女性社区工作人员最先被残杀。其余9人被逼至屋内，暴徒向屋内泼洒汽油并纵火，致全部遇难。暴徒还设伏袭击了后续前来增援的民警及乡镇干部。4名暴徒在冲击镇政府和派出所时被击毙。
警方调查显示，该团伙成员分散居住在巴楚县色力布亚镇，平时经常在一起收听观看宣传宗教极端思想和暴恐内容的音视频。2012年12月以来，他们经常集中进行体能训练，并模仿暴恐视频练习杀人技巧。早在2007年7月，其骨干成员木沙艾山就曾涉嫌暴恐活动被公安机关审查。
新疆维吾尔自治区外宣办主任侯汉敏说，巴楚“4·23”恐怖暴力事件特征非常明显，行凶的是一个以家族血缘为纽带的恐怖暴力团伙，受害者包括维吾尔族群众在内的多个民族，并且施暴者与受害者平日里是生活在同一社区的乡亲，受害者没有想到会遭遇乡亲如此杀手。
这起严重暴力恐怖案于5天后告破，25名暴恐团伙成员全部归案。其中，6名暴徒被击毙，当场抓获8人，另外11名疑犯落网。据当地政法部门官员介绍，在巴楚“4·23”暴力事件处置过程中，基层各种维稳力量自始至终都在发挥作用，致使暴恐团伙“干大事”的预谋提前败露，避免了更大范围的人员伤亡。
“7.5”事件发生后，中央政府曾给新疆特批了5000名公安特警名额，均为公务员编制。自当年11月27日完成首批1500名招录名额后，新疆又于2010年、2012年先后两次大批量招录公安特警。在2011年7月喀什、和田发生的三起恐袭案中，正是这支非常规安保队伍迅速出击，在几分钟内控制了事态，并击毙了数名仍在行凶的暴徒。
巴楚暴力恐怖案之前，最近一次重大恐怖组织案件侦破发生在2012年4月。中国公安机关拘捕了6名曾多次组织实施恐怖活动的“东伊运”骨干成员，并依法冻结了其资产资金。这6人被控参与策划和实施了针对中国境内外目标的多宗恐怖活动，其中包括2011年7月在喀什的一系列杀人、爆炸、纵火事件，该事件造成多名无辜群众和公安民警死伤。
比较这些恐怖组织多有相似之处：组织成员分工负责，目标明确。有的领导组织实施恐怖活动，有的散布恐怖活动宣传视频进行蛊惑煽动，有的与中国境内极端分子和恐怖活动人员联系，传授制作爆炸物的技术，教唆其从互联网上下载相关制作爆炸物的配方，并发展组织成员，还有的协助筹集恐怖活动资金。
一个新现象是新兴媒介正在成为恐怖活动的工具。在巴楚“4.23”暴力恐怖案中，暴恐团伙就经常聚集在一起观看宣传宗教极端思想和暴恐内容的视频。2012年8月，新疆依法审理了5起利用互联网与移动存储介质组织参加恐怖组织和煽动分裂国家的犯罪案件。在这5起案件中，犯罪分子用手机多媒体卡观看、复制宣扬“迁徙”“圣战”，在互联网上寻找“迁徙”路线。
张春贤“维稳32条”
复杂的形势之下，如何维护稳定是新疆主政者面临的最大难题之一。三年前的4月24日，临危受命的张春贤调任新疆时同样面临这一难题。
面对“7.5”事件后新疆危局，张春贤通过一系列举措，旨在使新疆社会矛盾紧张对立的困境尽快缓和。这一工作显然极具挑战性，张就任之初，不论是新疆本地舆论还是外部观察者，大都持谨慎的观察态度。三年过去了，如今新疆内外的普遍舆论认为，张春贤显然有足够的能力把控新疆的治理，各种细致部署保证了新疆社会局面的平稳。
2010年12月，张春贤曾在部署全疆稳定工作时提出了“维稳32项措施”。这是张春贤收集整理了各地近些年来处理群体性事件过程中积累起来的一些办法，针对新疆实际制定的系统性工作方案。
在这本内部发行的小册子里，详细列举了新疆维护稳定工作32条、24个方面、18项具体措施，重视源头和基层。当地官员称，这些措施就像一本应急事件操作指南，有针对新疆各类事件的预防、发现和处置的方法步骤，指导性很强，非常实用。
“反分裂斗争将长期存在，新疆不能没有常态化预警处置措施，被恐怖分子牵着鼻子走”。当地政法部门一位官员解释，“预防”成为“维稳32条”里的一项重要内容，主要是强调源头治理，加强基础工作，“防患于未然”。
据介绍，目前新疆全区均按区县、街道(乡镇、管委会)、社区(村)不同标准，组建了不同级别的专职防控服务队，构筑了网、格、点交织的县(市、区)防控网。防控服务队以公安、协警与社区工作人员为主要力量，依托社区警务室、岗亭和流动警务车，整体联动，快速反应。
在乌鲁木齐，各派出所将辖区复杂区域、路段作为重点，由派出所民警、特警和协警混编，形成了区、街道、社区三级巡逻防范机制。这些防控服务队一年四季活跃在乌鲁木齐的大街小巷，将服务群众与治安防控结合、常备不懈，确保突发事件发生后两分钟内即可赶到现场。
根据国家统计局新疆调查总队的《2012年新疆维吾尔自治区公众安全感调查报告》，新疆公众安全感三年连续大幅攀升，2012年公众安全感为87.58%，较2011年同比上升5.96个百分点，较2009年上升16.6个百分点。调查数据还显示，2012年，“刑事、治安案件”已不是影响新疆公众安全感的首要因素，而是被随着经济发展自然上升的“交通事故”所取代。
而在巴楚“4·23”暴力事件处置过程中，据当地政法部门官员介绍，基层的县、街道、社区等维稳力量自始至终都在发挥作用，致使暴恐团伙“干大事”的预谋提前败露，避免了更大范围的人员伤亡。
该暴恐团伙制爆人员最初因3名社区工作人员走访时被发现，在社区工作人员向上级报告后，镇派出所民警和社区干部前往处置。在搏斗中，镇派出所所长开枪击毙暴徒1名、击伤l名。后续又有得知消息的乡镇干部及民警赶来，民警击毙暴徒l名。此后，4名暴徒冲出巷道打砸烧毁车辆，在冲击镇政府时1人被赶来的特警击毙，另3人劫持一辆三轮摩托车转而冲向派出所，将派出所档案室和民警宿舍点火焚烧，被特警击毙。
除了有针对各类突发情况的具体应急处置措施，“维稳32条”还有一项是专门针对媒体的一些善后事宜，要求各部门加强协作，及时向社会公开信息。在2012年和田“6·29”劫机事件中，新疆官方媒体天山网在不到两个小时内即发布权威消息。
一名负责宣传事务的当地官员说：“消息发布一定要及时，否则等到谣言四起的时候，工作就被动了。”他表示，政府可能做不到第一时间披露所有细节，但公布的信息一定要真实。
面临着来自互联网等新型媒介的压力，是新疆地方官员意识到的新挑战。新疆南部的地方官员办公室里，三年之前几乎没有一台电脑。这种状况在张春贤到任之后得到改变，而且这位颇为重视舆论的主政官还动员下属开微博，以求转变他们的陈旧观念，跟进互联网时代的工作方法。
巴楚“4·23”暴力事件案情第一时间被官方披露后，网络社区中亦有批评者指出，案件发生是否因社区工作人员走访过程中太过粗暴，比如强闯民宅、强扯妇女面纱，激怒当事人继而引发暴力冲突等，这些信息在几个小时以内就汇聚整理放在了新疆地方官员的案头，他们很快通过中央电视台播出了事发当日的视频细节及目击者证言，回应社会关切。
2500多个维稳网格
网格化全覆盖是新疆反恐举措最为主要的手段。新疆要求所有社区划分辖内的住户，每个社区的工作人员都要定时上门，定点照顾到不同的家庭。以乌鲁木齐为例，全市所辖区域被划分成2500多个网格状的单元，每个网格都设有专管员，可以对社区实施24小时动态、全方位管理，完全细化到以人为单位。
目前，新疆地方性的事业编制基本都投入到了社区街道，用以网罗人才，构建基层维稳队伍。乌鲁木齐现有社区中，每栋楼都有楼栋长，让群众发挥自治作用，楼栋长同样有补贴。南疆几个重点地区都是贫困地区，由财政拿钱补贴。
新疆重点地州市均按照实有人口1000:2统筹配备乡镇(街道)专职联防队员，每个乡镇(街道)不少于10人。联防队员报酬按照当地农村劳动力前三年平均收入水平确定，市镇专职联防队员报酬则不低于当地城镇人均收入水平。
2012年年初，新疆决定招录8000名新警力充实基层维稳力量，实现“一村一警”甚至“一村多警”计划。这一计划最初曾引发外媒广泛关注，美联社报道称，2012年中国领导层面临换届，在这一敏感时期，新疆的稳定显得尤其重要。
但新疆政法官员在接受媒体采访时则称，外界很容易忽略一个客观事实，新疆行政区划地域广阔，同样是市、县、乡，地域面积要大得多，通过自定编民警来补充不足的警力是再正常不过的事情，“新疆基层警力多年来一直严重不足”。扩招以后，新疆能够实现“一村一警”的也只有南疆喀什、和田、阿克苏三地。
据介绍，新招录的8000名民警，将全部充实至农村(社区)基层一线。截至2012年年底，全疆派出所57.05%的警力都已“下沉”至警务室。
除了服务反恐工作，根据当地主管部门的说法，网格化的另外一个重要功能是社区服务。而这样做的目的是“力争将矛盾纠纷解决在基层、化解在萌芽状态”，从根本上消除各种不稳定因素。在乌鲁木齐开发区，除了环境巡查，小到社区卫生状况、居民矛盾化解，大到社会管理综合治理，都可在网格内就地办理。
截至2012年年底，新疆50%以上的城市社区都已实现“网格化”覆盖，特别是流动人口集中、出租房屋较多、情况复杂的社区，都全面实行了“单位化”管理。在乌鲁木齐开发区的网格化指挥中心，辖区735个视频监控路段可尽收眼底，指挥中心还配备了微缩全要素数据2.5D及3D区域地图对辖区状况进行精准定位。
按照惯例，在案发的英巴扎三社区，走访是由社区干部带队，带上一名十户长，就是每十户选出的一个负责人，还要带上一名协警。“十户联防、群众联保”这种过去中共群众工作的法宝，如今被再次运用到新疆维稳工作中来。
新疆组织部、综治办、财政厅在2011年5月份联合下发通知，要求提高基层维稳人员的报酬。通知明确，农村“十户长”年人均报酬一般不低于600元，市镇社区楼栋长年人均报酬不低于1200元。
有分析担心，社区居民要应对每月至少一次甚至每周数次的社区工作人员走访，可能引起不适，不过也有分析认为，政府监管行为有所扩大是为了应对当地特定的安全形势。
民族隔阂难题仍待解决
根据反恐专家的说法，恐怖主义最致命的地方就是使得公众恐慌，而这种恐慌很容易便会引发蝴蝶效应。在一次暴力恐袭案发生后，当地一条商业街上一家商铺的经营者因为临时有事，关闭了店门外出，结果整条街的人都一传十、十传百地关门歇业，令正常的商业活动大受影响。
但是从当地机关报的社论中可以看出，新疆地方政府意识到，新疆并没有“伊拉克化”或“阿富汗化”的可能性，而在对暴力恐怖分子保持高压态势的同时，张春贤再次重申其于2010年8月提出的“一反两讲”方针：反暴力、讲法治、讲秩序。
一位关注新疆的观察人士认为，打击暴力恐怖主义活动，首先“反暴力”要成为底线，无论是政府还是民间，包括反对任何为暴力辩护的言论。“为了发泄对社会的不满，对政府的仇视，恐怖分子就对无辜人群下手，手段残忍，灭绝人性，这种行为是反人类、反社会的”。
新疆社科院社会科学研究所副研究员吐尔文江担心，暴力恐怖主义的活动，对于过去长期因此类事件在公众的舆论和话语中被“污名化”的维吾尔族人愈发雪上加霜。无论在新疆还是内地，他们都难以完全摆脱被戴着有色眼镜审视的局面，在日常生活中则会面临各种显形或隐形的社会维稳管理措施。
事实上，恐怖主义造成的民族隔阂已经成为维吾尔族人心上的一把尖刀。在北京工作的维吾尔族青年阿迪力对记者抱怨“真是烦死了”，他说，“我们现在特别怕出事，一出事儿，就又该有人问我们了”。每次从北京往返家乡，机场对于进出疆旅客明显繁琐的安检程序也令他感到厌烦。
喀什一位长期经手此类案件的维吾尔族律师说，过去对“三股势力”实行的“高压态势，露头就打”八字方针，被延伸到了广泛的社会生活领域，不仅刺激了少数民族群体的反感心理，也加剧了普通民众的不安全感。“让法律的归法律，一切以法律为准绳。树立法律尊严，加强法治建设，是目前最紧迫的工作。”
他说，“如果不解决这个问题，即使天天喊民族团结，我们也会觉得一切都是假的。其实走到全国各地去看看，内地很多地方也都存在着与新疆同样的问题，但不同的是，在内地平平常常的一件事，到这里就变成了民族问题。”
在“7.5”事件以后，如果继续实施政治运动式的“高压维稳”，势必进一步弱化发展与民生，而将反恐问题民族化，会伤害许多与此无涉的少数民族同胞，把更多人推向对立面，客观上只会扩大极端主义人群的基础。
“以前搞的一些政策，我们也很反感”。新疆农业大学教授高泽斌说，有一次他去参观三峡大坝，因为持有新疆的身份证，一进门就被几个警察包围盘问。“连我们都这样，维族人可想而知，真没有必要。不要把所有的维吾尔人都当成恐怖分子，还是要把他们拉入中国主流社会中来”。
与反恐扩大化相反的另外一种极端情况是“法外施恩”。2012年12月3日，湖南岳阳公安称处理了一起“价值16万元”的切糕纠纷，引发舆论反思。警方因为肇事者的族群背景而忽视法律的公平性，只会增添民族隔阂。
新疆维稳思路更新
2010年5月17日，北京自“7.5”事件后首次召开新疆工作座谈会，标志着中共治疆政策发生重大转变。此前，由中央专门召开工作座谈会制定重大方针政策的只有西藏，新疆在中共全局视野上，与西藏处于同等重要地位的同时，也意味着其治理任务艰巨，困难重重。
张春贤到新疆任职以后，倡导平等的民族观，着力发展经济普惠民生，诸多照顾弱势群体的民生措施大举出台，“中低田改造、天然气入户、修渠引水、化解矛盾”。这些举措成为新疆政府争取民心、压缩暴力恐怖分子生存空间的最好注解，也代表着中共在新疆维稳思路的更新。
张春贤意识到了传统的管理思维，程序化的处理方式，僵化的语言沟通，已经无法适应这个时代民众的渴求。他任命的专门负责舆论引导的官员说，他们正在努力应对互联网上的公共议题，对于这些可能引发公共危机事件的挑战，封堵已无可能，有效应对只是暂解燃眉之急。
在巴楚“4·23”暴力恐怖案中，参与事件处置的有多达十几名本地社工。而此前2011年7月和田、喀什系列恐袭案发生时，并没有当地民众参与，反而有不少人在事发后帮忙救人。这不同于2009年“7.5”事件，当时的骚乱队伍中有不少群众参与。前后变化令地方主政官感到鼓舞，因为这种变化说明新疆维护稳定的群众基础正在扩大。
然而，巴楚“4·23”暴力案件再次表明，新疆恢复社会秩序易，保持社会稳定难。与“7.5”事件发生前后相比，形势虽总体向好，但冰冻三尺非一日之寒，真正解决新疆民族、社会深层矛盾，实现社会和谐、长治久安，更非一日之功。
“相比内地，目前新疆的维稳成本的确很高。”新疆维吾尔自治区一位官员坦陈，“反恐维稳要想真正有效，需要有复合型内容。长远讲还是应该着眼于发展，提升整个地区的经济发展和社会进步”。
虽然分裂与反分裂的斗争将长期存在，但新疆的经济社会秩序需要常态化。2013年5月2日，在“五一”小长假后的第一个工作日，张春贤主持召开自治区常委（扩大）会议研究部署全区经济工作，并以这种形式向全疆发出强烈信号：无论发生什么事情、无论出现何种干扰，新疆都不会改变中共既定的治疆方略。
一名当地高级官员受访时说，新疆未来短时期内彻底铲除恐怖主义不现实。相反，高强度维稳会导致过度反应，削弱社会对突发事件的承受力，同时放大暴力恐怖事件的影响。这是长时间的遗留问题，跟发展阶段也有关系。不是说谁主政就能怎么样，无论是谁，这种对抗短期内都不会消失，我们有这个心理准备。
国家反恐办主任、公安部副部长孟宏伟日前在回应外界关切时表示，受国际恐怖活动持续高发影响，境外“东突”分裂恐怖势力不断渗透煽动，新疆的反分裂斗争仍然是长期的、复杂的，有时还是比较激烈的。
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