新疆民族关系走向及其影响因素分析

作者：李晓霞（新疆社会科学院社会学所研究员）
來源：《北方民族大学学报(哲学社会科学版)》 2012年01期

新疆地处祖国西陲，是多民族人口构成的维吾尔族自治区，人口在百万以上的民族有维吾尔、汉、哈萨克3个民族，维吾尔族人口占到总人口的46%。新疆的民族关系成为影响区内经济发展、社会稳定、政权稳固，甚至是国家统一、国际外交的一个重要因素，也成为衡量我国民族理论研究、民族政策实践的重要指标之一，备受关注。
　　　
一，新中国成立后新疆民族关系的变化及其现状

民族关系是指不同民族群体之间的关系，包括政治关系、文化关系、经济关系等。在我国，民族关系有几层含义，在全国范围，有汉族与少数民族的关系、少数民族间的关系；在民族区域自治地方，还有自治民族与非自治民族间的关系；在社区村落，有聚居民族与散居民族的关系。

1949年新疆和平解放之时，新疆主要有13个民族。以后许多来自内地省区的人口迁移进疆，目前新疆居民中共有55个民族成份。在这些民族中，人口数超过百万的有3个：维吾尔族、汉族、哈萨克族，人口规模在10－100万之间的有3个：回族、柯尔克孜族、蒙古族，人口数在1－10万之间有5个：塔吉克族、锡伯族、满族、乌孜别克族、东乡族，其他民族的人口都在1万以下。各民族人口的地理分布主要呈现为大杂居、小聚居的格局，相互交错杂处。

60多年来，党的民族平等和民族团结政策在新疆得到贯彻执行，各族人民平等享有法律所规定的公民权等一切民主自由权利，民族区域自治制度保障自治民族享有管理民族内部事务的权利，中央政府实施各种促进新疆经济文化发展的政策措施，并动员组织内地省区支持新疆发展，以缩小少数民族地区与汉族地区之间以及各民族之间存在的差距。这一切为新疆民族关系的良性发展奠定了稳定的基础。

民族关系是随着民族之间的交往而出现的，混杂居住、一同工作为各民族间的密切接触提供了彼此相互了解、沟通的平台。长期以来，共同的社会制度、共同的政治经济组织、共同的社区生活使不同民族成员结成了同志、同事、邻居和朋友这样一些稳定的合作关系，彼此友好相处。自20世纪80年代中国实行改革开放政策以后，随着国内统一市场逐渐建立，新疆与内地之间，疆内各区域、各民族之间，经济文化的交流、人口的流动愈来愈频繁，各民族在社会生活的各个层面不断沟通交流，经济上相互的依存程度很高，各民族杂处的特征更为突出，多民族社区不断增多，彼此间的了解与友谊也大大增强。同时，改革开放和商品经济的发展，开阔了人们的视野，打破了保守、封闭的思想观念，对与自我文化相异的“他者”的包容性增强，各民族文化中的共性在增多。因此，总体上说，60多年来新疆各民族间的关系是和睦的，表现为相互依存，共性趋增，共同发展。

同时，由于新疆存在的多民族格局，民族关系又表现出层次性的差别，在不同历史时段也表现出不同的特点。民族关系的层次性差别指的是族际间的距离。受到历史、文化传统、人口数量及地理分布等诸多因素的影响，各民族间的存在着文化距离、心理距离的差异，表现为异族个体在交往中彼此接纳的难易程度。文化距离往往是文化现实差异的反映，也是一种心理建构的产物，而心理距离，是族际关系的历史和现实在心理中的投射。

以文化距离为例。60多年来，受到现代生活方式的影响，各民族在物质生活层面(衣食住行等)表现出明显的趋同性；广播、电视以及互联网的迅速发展，使外界的文化信息大量进入城镇乡村，形成文化共享态势；近年来大力提倡和推行双语，不同民族的交流障碍在减弱。同时，新疆主要民族间的文化差异明显存在，民族界限清晰又具有一定的层次性，语言、宗教、风俗习惯等是民族边界构成的重要因素，其中宗教，主要是伊斯兰教，对民族分界的区隔作用最为明显。伊斯兰教不仅作为一种宗教有着宗教教义、宗教仪式和宗教典籍，同时又是一种生活方式，一种社会伦理观念，对信仰者的婚丧嫁娶、衣食住行等都有详细的规定，对社会的影响方方面面。在新疆，各民族明显被区分为信仰伊斯兰教民族与不信仰伊斯兰教民族两类，信仰伊斯兰教民族，在价值取向、行为方式、生活习惯等社会生活方面，都受着宗教的制约和规范。而信仰伊斯兰教的民族又大多与使用阿尔泰语系突厥语族的民族相重叠，这种宗教和语言的双重区隔加剧了群际间的文化差别，不同民族间的文化距离明显不同。如果说语言的障碍可以通过学习来消除，宗教对彼此认同的阻隔作用却是不易减弱的。有学者指出的，在新疆，由于穆斯林生活方式较强的排他性，宗教信仰目前仍是不可逾越的一道民族边界、一道文化藩篱，有效地维护着传统文化的完整，同时也阻断了外来文化的影响。[ 靳薇，“新疆维汉民族关系的社会学研究”，《西北民族研究》2001(4).]

文化共享的趋势并没有带来明显的心理距离的缩小。在几个主要民族之间，如汉、维吾尔、回、哈萨克等民族，由于在文化包括认同方面的现实差异，一般在公共领域交往频繁，但在私人领域交往很有限，并表现出不同民族交往关系中的层次差异，不少人对异族人存有偏见心理，歧视行为也时有发生。

60多年来的新疆民族关系演变历程，有两个时期被研究者们经常提到，一是上世纪60年代中期到70年代中期的文化大革命，一是上世纪80年代后。10年的文化大革命，给我国政治、经济、社会各个层面都造成了极为严重的挫折和损失，被认为破坏了党的民族政策和宗教政策，严重损害了各民族关系，是我国民族关系发展中的一段曲折经历[ 吴仕民，《民族问题概论》，成都：四川人民出版社，1997：194.]。但笔者经常听到新疆各界各族人士说，上世纪五、六十年代新疆民族关系很好，80年代以后则问题不断。这似乎是很矛盾的：在政策法律缺失、社会不断动荡的文革时期，民族关系被认为很好，而到80年代以后，党的各项民族宗教政策得到落实，经济社会快速发展，反而民族意识提升，族际间矛盾增多，民族分裂活动开始日益猖獗，民族关系成为一个棘手的问题，加强民族团结是维护社会秩序最重要的工作。

事实上，民族关系不仅是现实的客观反映，某种程度更是一种主观的感受，与民族意识密切相联。当族际差别意识强烈的时候，对族际之间的关系才会被敏感地意识和强调，族际关系也就成为一个问题。新中国成立后直到文化大革命结束，在一个相对封闭的社会环境中，家庭出身和个人表现决定了其阶级所属，政治分层系统起决定作用，并往往替代了社会中其它群体分类体系，如性别、民族等。在新疆，民族意识和宗教意识的淡化使政策失误在当时并未产生严重的社会影响。1978年后，大规模的拨乱反正工作涉及各个领域，受到政治迫害的人士被平反，过去政党和领袖的神圣光环逐渐消失甚至破灭，个人意识提升，社会群体类分的归属感增强。民族意识、宗教意识明显上升，被认为是这一时期的显著特征。

进入80年代后，新疆各地都出现了一些不利于民族团结、甚至是严重影响社会稳定群体骚乱事件，如：1980年阿克苏“4·9”事件、1981年叶城“1·13”事件、1981年伽师“5·27”暴乱、1981年喀什“10·30”事件等，民族关系主要是维汉关系趋于紧张。在“文革”期间公开的宗教活动停止，宗教场所被关闭。随着宗教政策的落实，南疆各地宗教场所也迅速增多，70年代末，喀什地区共有清真寺3,450座，2000年前后达到12,300座[ 1999年度自治区社科基金委托项目《新疆伊斯兰极端主义研究》(刘仲康主持)课题结项报告，第119页]，普遍存在党员信教、学生信教的现象，宗教氛围日益浓厚。

对这种民族宗教问题复杂化、严重化原因的认识，基本可归为两类。一是认为是长期压抑后的反弹，而压抑越深，其反弹力量的强度就会越高，因此这仍被归因为“文化大革命”期间党的民族宗教政策被破坏的结果；二是认为这是民族宗教工作管理缺位所致，由于一味强调“文革”期间的政策失误，关注平反和政策落实，也就助长了民族意识和宗教意识的提升，尤其是宗教管理工作一度放松甚至放任，致使宗教活动泛滥。有人将80年代初民族关系开始趋于紧张，归因于1980年旨在落实民族政策、逐渐把汉族干部调出少数民族聚居区的“三干会”的负面影响[ 朱培民、陈宏、杨红，《中国共产党与新疆民族问题》，乌鲁木齐：新疆人民出版社，2004：183-187.]。至今笔者在南疆调查时，仍然可以听到一些干部在谈及这段民族关系变化时，持有这类观点。这种说法，也是对当时民族政策失误的一种反思。这两类解释，起初以“文革”后的反弹说为主，以后随着新疆社会稳定问题日益严重，政策失误管理缺失说占了上风。

1990年发生的巴仁乡反革命暴乱成为另一个有标志意义的事件，民族分裂活动升级，反对民族分裂主义成为自治区各级政府的头等大事。1991年苏联解体，分裂为15个国家。新国家的成立，尤其是与中亚几个与新疆位置相邻、民族同根、文化同源的民族国家的建立，大大提高了这些民族的自尊感和自豪感，同时也刺激了一些自认为没有民族国家的人士。在世界民族主义潮流之中，国内各民族的民族意识也在上升，尤其是一些精英人士更关注本族的政治、经济、文化权力，对涉及到本族与他族之间的权益分配表现得很敏感，而区域发展差别、收入差别、贫穷落后等经济社会问题支持了要求公平权益的呼声，也成为民族分裂势力加以利用来争取民众的绝好工具。在新疆，稳定与发展是一对共生共存的矛盾，稳定是发展的前提，发展是稳定的条件。但由于在人力、资金等有限的情况下，不可避免地出现稳定与发展顾此失彼的现象，因而长期以来就存在着政府强调两头和实际偏重一头的现象，稳定形势越紧张，发展的局势就越不乐观；发展差距越大，民生改善步幅越小，支持稳定的社会基础力量也相应被削弱。

在20世纪后20年，民族分裂势力活动持续不断，新疆社会稳定的形势不容乐观，民族关系、宗教管理方面的问题也越来越受到重视，一些看似普通老实的人成为危害社会安全、民族团结的危险力量。政府对这种形势的直接应对方式，在加大打击力度的同时，更加重视社会防范和民众教育，表现为：一是对少数民族人口聚居的乡村社会控制松弛进行反思，强化党的基层组织建设；二是提高健康干部队伍的要求。宗教思想的影响被认为是一些党员干部以民族身份替代政治立场、混淆是非的缘由，对宗教、民族意识的抑制逐渐受到重视；三是对于普通群众(主要针对几个民族)的思想教育、行为管理趋于严格，社会控制力量明显加强，且时有因族别不同而被差别化对待的现象(如在出国、去内地省市甚至区内流动等方面相对更严格的监督管理措施)。其结果是，民族分裂活动活跃→社会控制加强→民族意识上升→族际关系受到负面影响。政府为反民族分裂而加强对特殊人群的社会控制，却又很难避免出现控制面、打击面扩大化、概念化的倾向，一些民族成员因遭遇特殊对待而认为被歧视，更强化其民族分界意识，激化民族情绪。

2009年乌鲁木齐“7·5”事件是突发的，却并不是偶然的，其波及面之广、参与人之多、手段之极端，尤其是事件中及其后对该事件反应的族别差异，反映了族际关系的敏感与脆弱，说明相互偏见和隔阂的长期积淀。当然，该事件也突出表现了社会结构、社会管理方面的问题：社会底层群众借此发泄不满，社会管理机制对体制外人员疏漏。因此，虽然说“7·5”事件对新疆民族关系（主要是汉维关系）的负面影响极其巨大，但并非表明“7·5”前的族际关系就是非常乐观的。
　　
二，影响新疆民族关系的主要因素

我国的许多学者认为，民族关系包括政治关系、经济关系、文化关系[ 徐黎丽，《论民族关系与民族关系问题》，北京：民族出版社，2005：3.]。从宏观层面看，反映在政治、经济、文化三方面的民族交往是族际关系的主要表现，同时三者也是影响族际关系的重要因素。结合对新疆民族关系现状的分析，笔者将从政治、经济、文化三方面论述影响新疆民族关系的因素。

影响民族关系的政治因素，主要体现在各民族政治法律地位的平等，民族区域自治制度的落实(这实际直接关联的是自治民族的权益分配问题)，少数民族干部的培养、选拔和使用等方面。我国在制度设计上充分考虑到对少数民族政治权益的保护，通过民族区域自治制度，解决中央与民族聚居区域的关系问题；通过积极培养和选拔少数民族干部，解决各民族政治权力的分配及由此带来的经济社会权益的分配问题。但在照顾到群体平等的同时，往往出现与个人平等相冲突的现象，于是在保证群体平等时要以个人相对不平等为代价，如在干部选拨、升学考试录取等方面，对某一群体的支持和照顾相应使群体外的人感到不公。当然，绝对追求个人平等的结果也会因群体在发展基础等方面的差异性导致群体间更大的差异性。因此，以调节族际关系为目的民族优惠政策，应及时调整政策的幅度和对象，在利于群体趋向平等的同时减少个人不平等感受。

另一方面，群体平等的制度设计因各种因素而不能完全实现，如不同的人口规模、分布形式等会使以群体为单位进行权益分配时出现不平等。以自治民族和非自治民族的关系为例：新疆是一个大的自治地方，其下又分为州、县两级自治单位以及民族乡，一些民族同时兼有自治民族和非自治民族的双重身份，多数民族是非自治民族，自治民族和非自治民族的矛盾焦点在干部使用问题上，如塔塔尔、乌孜别克、俄罗斯等民族具有散居、人口较少等特点，这使他们在干部提拨任用上更易被忽略。人口流动也是引起矛盾的一个重要原因，一些自治民族担心本民族人口比例下降会使自治权利受到影响。可见，平等永远只是相对的，群体平等的制度导向也是相对的、可变的。

由于民族因素的重要性，政治权力在各民族间的分配(以官员的数量和职位为代表)倍受关注，但干部职数在不同民族间不论是按比例(人口比例)分配、按位置分配(职位同族承袭)还是按能力分配，都只能满足部分人的期望；以民族身份争取个人利益的现象普遍存在，个体在政治地位上升过程中的遭遇的不公或不畅，易被转化为所在民族的不公。选拔过程中，政治态度与工作能力、汉语能力与本民族认可等因素的权重都会带来人们对民族政策适宜性的思考，政治因素、政策因素在族际关系、人际关系中有着重要的影响。

国内外民族分裂势力、反华势力的活动，通常都做为政治因素去考虑。1996年，中央明确提出了“影响新疆稳定的主要危险是民族分裂主义和非法宗教活动”，反对民族分裂主义，被认为是维护新疆民族团结、祖国统一最重要的因素。[ “没有对民族分裂主义的坚决斗争，就没有民族团结的大好局面，就没有新疆的稳定与发展。”，参见王乐泉在自治区第五次民族团结进步表彰大会上的讲话(二○○八年九月十六日)，《新疆日报》2008年09月17日。]近些年，中国境外的敌对势力加紧对中国进行“西化”、“分化”的破坏活动，企图利用民族、宗教问题把中国搞垮。境内的分裂主义分子遥相呼应，不断强化分裂新疆的舆论宣传，攻击国家的各项方针、政策，包括民族宗教政策、计划生育政策、教育政策、干部政策、经济政策，西部大开发等，夸大政府工作中的一些失误与不足；违反国家的宗教法规和政策，叫嚣“宗教自由”，煽动宗教狂热；利用各种机会制造民族纠纷，煽动“反汉排汉”，宣扬民族对立、民族仇恨情绪，使一些群众受到蒙蔽，民族关系方面的问题因而更为复杂。国际反华势力则以保护人权为名，行分裂中国之实的活动，对中国政府造成现实的压力，在对国际舆论难以掌控的状况下，对国内的舆论就会有更严格的控制措施，避免来自国外不良影响。持续的高压政策，会造成社会压力增大，民众的忍耐性减弱，敏感性增强。压力下的安定是不会长久的，而且国内的社会控制手段很易受到国际形势的影响。开放的社会环境，可能发展为有序有活力的社会，也可能变为动乱缺少权威的社会。

影响民族关系的经济因素，主要表现为生产结构、收入分配上的区域差别和个体差别某种程度与民族地区、民族身份关联而被认为是民族差别，出现经济利益分配不公或国家发展政策倾向性的指责。首先，表现在经济发展和收入水平方面区域差别与民族人口分布重叠使少数民族地区往往成为落后和贫困的代名词。目前，西部和东部、新疆和内地省区、新疆南部和北部在经济社会发展及居民收入水平的差距很大，甚至还在不断扩大[ 新疆城镇居民人均可支配收入由1985年距全国31个省(市、区)的第15位下降到2008年的第30位，农民居民人均纯收入的平均水平从2005年的第5位下降至23位。新疆的贫困人口多为少数民族居民，贫困县、乡主要分布在少数民族人口集中的边远地区。2009年，南疆三地州(喀什地区、和田地区和克孜勒苏柯尔克孜自治州，少数民族人口占94%)人均GDP仅为全疆平均水平的31％，低收入贫困人口占到全疆低收入贫困人口的84％以上。]，这种发展的区域性差别是地理位置、资源禀赋、产业结构等因素综合作用的结果，但在某种程度成为民族问题，长期持续就会对民族关系造成负面影响，并成为分裂势力惑众的一个重要理由；其次，受就业结构族际差别的影响在个人收入水平上总体表现出族际差距。在我国现有的体制下，就业的行业门类、单位的体制、部门、岗位等对就业者收入的多少往往有着很大的影响作用。受到历史和文化传统的影响，新疆少数民族人口中从事传统农牧业生产和小商贩的比重较大[ 据2000年五普数据，新疆少数民族15岁及15岁以上在业人口中，农林牧渔水利从业人员占75.1%，汉族同比为36.8%。]，即使是进入就业市场后，也往往因为汉语能力有限，技术水平较低，处于相对劣势地位，影响其个人就业岗位和收入水平。当然，少数民族家庭收入水平相对低也与其家庭人口多，抚养负担较重有关。再次，中央与地方的关系存在经济利益分配上的博弈，新疆资源输出型经济的特点，决定其对矿产资源开采补偿和本地留用比例(主要是油气资源)、生态环境修复等方面更为关注。做为民族自治地区，区域利益往往在民间甚至官方被认为是民族利益，对分配不公的质疑就可能引发民族关系问题。

影响民族关系的文化因素，主要表现在民族文化的保护、传统道德观念的维系方面。目前多数地方采用的双语教学模式[ 新疆的“双语教学”实际是指少数民族学生在学校教育中接受少数民族语言和汉语两种语言的学习。目前有授课和(1)以少数民族语文为主，加授汉语课程；(2)授课以汉语文为主，加授少数民族语课程；(3)部分课程用少数民族语文、部分课程用汉语文几种模式。其中(1)是传统模式，(2)是目前大力提倡的模式。]对部分民族母语的冲击较大，双语教学成为影响族际关系的重要的问题。对双语教学的困惑主要集中于几点：一是双语教学实际成为汉语教学(母语只是加授的一门课程)，对民族语言的发展和使用带来巨大冲击；二是在双语教学的过渡期内，由于没有切实照顾到师资水平、语言环境、学生能力等区域以及个体的差异性，使相当一部分学校和学生面临学校教育水平下降，汉语言能力提高的同时其它文化课水平下降。由于这个过渡期可能是较长的，因此有对少数民族一代人前途的担忧；三是双语教学使相当数量的长期担任民语教学任务的少数民族教师因难以胜任而换岗、退休等，社会地位由此而下降。因此，在双语教学因顺畅少数民族普通群众进入主流社会的通道而广受欢迎的同时，在更关注本民族语言文字前景的知识精英中的负面反应较多。同时，由于一些地方双语教学推进速度太快，师资力量难以保证，教学质量低，也使不少愿意接受双语教学的群众对双语教学产生疑虑和担忧。

民族传统文化的问题最主要表现为传统道德价值观念的失落，如集体主义精神削弱、个人主义上升；老人、宗教人士的传统权威弱化，代以对权力和金钱、财富的膜拜；只重现世不重来世，(对自然或神)敬畏感减弱或消失；道德感化代之以法律强力约束，等等。这是现代社会的通病，更是许多少数民族群众所担忧的。酗酒、吸贩毒、艾滋病等，这些因个人行为失范而导致严重的社会问题，甚至危及到个人生命甚至可能危及民族生存。这种严重的社会道德危机，促使一些民族精英寻找强化民族传统文化良方，而宗教的道德戒律作用更容易发挥作用。

目前，一些宗教行为（礼拜、封斋、朝觐等）更为盛行，儿童学经现象禁而不止，一定程度是家长对子女行为更多遵循传统道德的希望，但却违背了我国的法律。目前，国家对于道德的约束力量是很注重的，但由于民间对道德的重建被寄希望于回归宗教，而虔信宗教又有离心力增强的危险，加之分裂势力的蛊惑活动，就产生一种悖论：当一些少数民族群众把提倡道德行为替换为倡导宗教思想时，一些政府官员则为了弱化宗教的影响，反而支持其相反的行为，如在清真餐馆普遍禁止喝酒抽烟之事，一些少数民族人士认为是净化社会风气的反映，政府则认为是极端宗教思想的表现，两者相抵，政府就可能被认为有败坏社会风气的导向。当政府被认为是汉族人的政府，对政府的指向就会成为对汉族人的指向。在以本族社会道德重建为号召时，汉族人被作为道德污染有意识或无意识的携带者、传播者，因而成为攻击的对象，攻击者往往打着极端宗教的旗帜。

从世界范围看，原教旨主义是对信教者生活和思想的一种强约束，为什么却在不断泛滥，被许多人所接受，不仅是宗教极端分子的鼓吹，还有其现实存在的基础。许多民众是从净化社会风气、重塑社会道德的角度去认识极端宗教思想的，在中国也同样[ “人们对失控的理性主义与放纵的发展所产生的社会道德滑坡有一种强烈的反感。这种反感很快就带有宗教与族裔的色彩”。［英］安东尼·D.史密斯，《全球化时代的民族与民族主义》，龚维斌、良警宇译，北京：中央编译出版社，2002：92.]。少数基层政府官员对信教者带有极端宗教色彩的行为（如年轻男性蓄大胡子、女性黑纱蒙面着宗教服饰等。部分人是以此表现信仰，部分人是因为社会风尚或社会压力）采用粗暴简单的打击方式，都可能加深政府和民众或汉人和信教者的矛盾。受到宗教极端势力的影响，宗教对信教者的社会日常生活的干预程度加深。而政府绝不能允许宗教干预教育、婚姻和司法行政，并期望以国家主导文化的规则安排社会生活。宗教管理部门与部分宗教人士和信教群众有了相互的博弈进退，宗教问题成为政府棘手的难题。由于少数民族的社会弱势和心理弱势，宗教情绪往往容易被放大，宗教问题时常成为扰动民族关系的触钮。

同时，整个社会的经济一体化在逐渐形成，统一的竞争环境及对效率的追求，使一些民族某些传统产业趋于消失，国家对少数民族的某些优惠政策不再适用。文化的普同性增加，使某些民族传统文化逐渐衰退甚至消失。而文化的普同性，往往由先行进入现代化过程的汉族人传播或被认为是汉族文化的一部分。一些少数民族群众对这种一体化过程不能理解，不愿接受，甚至认为是“汉化”的作用，对民族关系有一定的消极影响。

综合来看，所谓影响民族关系的政治因素、经济因素、文化因素，实际是社会事实整体，相互影响，不能割裂。如收入问题被认为是一个经济问题，其在宏观上与产业结构、税收政策(国家层面的收入分配)有关，在微观上与个人就业状况有关，而个人对就业市场的进入，除市场需求外，还取决于其受教育情况、对相关职业的适应力、消费和积累观念等文化因素。不少学者认为，经济因素是影响民族关系各要素中的首要要素，“尽快解决西部民族地区群众的生活贫困问题，是构建和谐民族关系的首要任务”[ 张立辉、赵野春，“和谐民族关系研究综述”，《西南民族大学学报》(人文社科版)，2008(12).]。联系对新疆民族关系的分析，笔者以为政治因素是影响新疆民族关系的首要因素。正如俞可平指出，在政治发展的现阶段，社会治理的好坏主要还是取决于政府[ 李扬、俞可平，“社会良序更多依靠社会自治与自律”，《文汇报》2011(04-18).]。对一个具有强大控制力的权威型政府来说，通过各类政策调控内部民族关系的功能也应很强大。这种政治因素，一方面是国家政策的导向和实施，因为政策是我国政府调节民族关系最重要的手段；另一方面是民族分裂势力的活动能力。分裂势力是一种政治组织，不是通过经济或文化手段可以解决的。相对于经济或文化因素，政治因素对民族关系的影响更直接、更敏感，短期内更具有影响力。经济或文化因素，与政治、政策有着密切的联系，同时其解决的程度如何，是政府能否获得民众长久支持的最重要的因素，新疆的长治久安即取决于此。
　　　
三，新疆民族关系的走向及其调控

对于影响民族关系的因素有许多讨论。有学者认为，影响我国现阶段民族关系的主要有五对正负作用因素：民族平等的进一步完善与民族间事实上不平等继续明显存在并存；民族团结的大趋势与民族主义包括民族分裂主义思想滋长并存；民族间互助合作的发展与民族间经济领域竞争增强并存；民族共同发展的趋势与民族间发展差距拉大的趋势并存；民族联系交往增多与民族意识增强、民族内聚力增强并存。深入研究这五对关系并采取积极有效的政策、措施来“促正遏负”。[ 金炳镐，“和谐民族关系与和谐社会构建”，《西南民族学院学报》2007(9).]实际这里反映的是民族平等、团结、互助、发展、民族意识等五个方面存在的两种发展趋势，这五个方面是构成民族关系的主要内容。

2009年乌鲁木齐“7·5”事件暴发，被认为是新中国成立以来，在同类事件中，造成的人员伤亡最多、财产损失最大、影响最恶劣的事件。新疆的民族关系中的问题以及“7·5”对民族关系可能产生的长远的负面影响受到各级政府及各方面的广泛关注。中央进一步加强对新疆经济发展和民生建设的力度，2010年3月底，全国对口支援新疆工作会议在北京召开，确定北京等19个省市对口支援新疆，拉开为期10年的新一轮援疆工作序幕，大量的资金、技术、人员开始进入新疆各地州、县市。5月中旬，中央新疆工作座谈会召开，明确提出“……始终把保障和改善民生作为全部工作的出发点和落脚点，始终把加强民族团结作为长治久安的根本保障，始终把维护社会稳定作为发展进步的基本前提”。自治区党委迅速行动，采取了一系列举措，保障和改善民生，把全疆各族人民的力量凝聚到实现新疆跨越式发展和长治久安的实践中。从目前中央对新疆的要求以及自治区工作状况来看，随着政策的调整，影响新疆民族关系的政治、经济、文化因素也发生了变化。

政策的变化可通过一年多来自治区党委主要领导人的重要举措表现出来：以对少数民族爱国诗人、文化名人的尊重表现对少数民族文化及爱国知识精英的尊重；高调推崇在内地打工的维吾尔族慈善家阿里木的形象并演绎一段兄弟情；大张旗鼓地接回在内地的新疆籍流浪儿童，改善新疆人在内地的形象；送待业的少数民族大学毕业生到对口援疆省市学习培训并承诺安排就业；全力推进富民安居工程与定居兴牧工程，改善农牧民的生产生活状况，等等。这些举措明显表现出几点指向：通过加强内地省市与新疆政府及民间政治、经济、文化、人员的往来，增加彼此的了解，培育相互的依赖；强调以改善民生凝聚民心，增强少数民族群众对国家的感恩之情和向心力；重视宣传少数民族文化精英和普通民众的正面形象，并通过尊敬和信任拉近彼此情感。这些都体现出政府方面对族际关系积极调整的态度。

同时，自治区党委改变过去强调打击民族分裂势力政治性、特殊性的做法，提出“反暴力、讲法治、讲秩序”的原则，推动维护稳定的工作逐步走上常态化轨道。对于法治、秩序的强调，事实上就促使在对民族分裂、暴力恐怖活动的防范和打击中，减少其政策性、随意性，淡化特定的族别背景，也使因新疆维稳的特殊政治性而使打击面、防范面扩大化的可能性减少。

政策调整对新疆族际关系可能带来的积极影响是不言而喻的：宽松了新疆的经济社会环境，拉近了新疆与内地的距离，密切了新疆人与内地人的交往，缓解了部分少数民族人士对本族社会中存在相对严重的就业、贫困等问题的怨言，等等。但同样明显的是，任何政策的效果都不会是绝对正面和积极的，其负面影响的可能性总是存在的，问题是我们如何避免或弱化其负面的影响。其负面影响如：跨越式发展会对少数民族原有的生产方式、社会结构、传统价值观念带来更强烈的文化冲击以及沉重的心理压力，诸如游牧民定居、失地农民进城、土地集中、农民打工等，许多农牧民面对快速变化的社会环境出现适应困难或畏惧心理，他们可能面临着几种选择：或者调整心态改变习性去适应变化，或者躲避变化和压力维持现状而沦为社会边缘人、贫穷者，或者以行动表示抗拒而成为社会的对抗者。理性选择无疑会使第一类选择占绝大多数，但结果并不完全取决于个人的愿望，除个人因素外，社会结构性问题也会使一些人在第一种选择失败后不得已进入第二甚至第三种状况，后者就会成为社会的不稳定因素。不发展或发展慢有危机，发展太快也会出现诸多问题，如何能在跨越式的发展速度中获得长治久安？某种程度这是由发展的目的决定的，如果发展是为了广大民众的幸福和认同，就需要更多地关注他们的感受和需求。

调整高压政策在使社会宽松、戒备心理消解、信任度增强的同时，也可能使分裂势力有发展的机会。正如学者指出的，如果国家对社会抗争采取包容的态度，短期言，会降低社会抗争的成本，使社会抗议者走向街头，激发社会动员；但从长期看，包容释放和缓解了社会不满，一些社会抗议者更有可能转向更为常规的政治活动，缓和自身的立场和策略，有效地使得异见者被制度化，从而从根本上有助于政治的稳定[ 黄冬娅，“国家如何塑造抗争政治——关于社会抗争中国家角色的研究评述”，《社会学研究》2011(2).]。

在当前这种社会政治背景下，新疆民族关系的走向也仍然存在着不确定性。我们可以看到如下几种可能：

走向一：平稳和谐型。表现为族际交往进一步密切，并逐渐由工作领域向社会领域、个人生活领域渗透；发展共享、利益互惠日益成为共识和现实，文化的独特和多样更多是个人及群体选择的结果并能够得到基本满足；族际间的心理距离缩小，族别差异的敏感性下降，民族关系呈现良性发展的态势。

走向二：分异敏感型。民族意识进一步上升，以民族为利益群体的导向明显，民族身份成为争取个人及群体政治、经济权益的工具和衡量社会公平的标准，族际之间表现为相互容忍、有限交往、有意隔离。民族问题更趋敏感，族际矛盾增多，但在政府强力控制下社会大局保持总体平稳。

走向三：断裂冲突型。族际矛盾突出，不同民族的人心理隔阂加深，分裂势力的社会影响力进一步增强，社会趋向以民族群体为边界的断裂形态，在居住、交往等方面都表现出明显的民族内聚性。交往面越大冲突的可能越大，族群内聚的趋向就越明显，社会稳定形势紧张，民众缺乏安全感。

目前不论从官方表述还是学者们的研究，基本都是对第一种走向的肯定，认为这是中国也是新疆民族关系的基本发展方向，而对第二种、第三种走向提出警戒。笔者也认可这种观点，它表现了人们对党和政府执政能力的信心。正如前文所说，对新疆民族关系的影响因素政治因素最大，国家政策的影响力最大，政府对于调整族际关系的积极态度和有效推动可以预示族际关系的基本走向。但同时，第二、第三种走向的可能性并不是不存在，政府一些有意促进民族关系和睦的做法如果失当反而会伤害族际关系，产生适得其反的结果，譬如过快推动双语教学引发了一些人对民族文化危机的忧虑；快速发展带来社会结构、生产方式改变使部分少数民族群众出现适应困难；再如政府主导解决少数民族大学毕业生就业问题与就业市场选择劳动力的现实有矛盾，政府解决的途径主要是进入岗位有限的政府机关事业单位或各类低收入的公益岗，而在大力倡导的新型工业化进程中，各类企业招收培养少数民族职工的数量仍很有限，其就业结构有可能进一步固化，影响其收入水平的提高以及社会转型的步伐，从而加剧对民族社会分层的担忧。因此即使是好的政策也要在实际操作中更稳妥，不要好大喜功、急于求成，尤其不要以为政府愿望良好、措施得力，就试图迅速改变民众长久形成的传统观念和行为方式，避免因少数官员好心办坏事而引起一些民众和政府的对立情绪。

另一方面，由社会结构决定的民众需求和精英希望往往是不同的，政府在处理族际关系问题时可能面对差异甚至是矛盾的需要，如何对待差异、回应呼声也是一个敏感的问题。“一般而言，族裔知识分子和专业人员们代表‘民族’的利益，指导民族的文化政策，证实民族的遗产、文化和象征。” 民族主义的兴起和推动主要来自民族精英，入世的知识阶层的“需要、成见以及抱负一般左右着一代代族裔民族主义的目标及策略”[ ［英］安东尼·D.史密斯著，龚维斌、良警宇译《全球化时代的民族与民族主义》，中央编译出版社2002年1月，第83页、118页。]。对民族知识精英的忽视可能导致民族意识上升，激发起民族主义动员。因此，对少数民族干部、知识分子的教育和使用一直是政府妥善处理民族关系的重要措施，同时对他们的呼声也应给予足够的重视，尤其是对他们有关保护民族文化、争取权益方面的意见。要为各族精英通畅社会地位上升的渠道，对政治上过得硬，工作能力强的少数民族干部充分信任，委以重任。

即使是新疆的发展取得更大成就，少数的民族分裂分子、宗教极端分子也不会销声匿迹，政府的严密防范、严厉打击也不可能完全杜绝小规模的组织或零散个体的反政府行为和以恐吓民众、扰乱社会为目的的有特定对象(如针对汉族人、官员等)的恐怖行为。而此类事件若频繁发生，将使人们缺乏安全感，并对特定人群产生戒备心理，减少族际交往和相互信任感，受害人及其亲友甚至更大范围群众产生仇视报复心理，也会对族际关系造成严重影响。因此，一是要转变社会安全观念，充分认识我们与分裂势力的斗争是长期的，零散的小规模的事件将是一种常态，不会因为发展而减少或消失，要使社会防控常态化，也要普遍提高公众面对突发事件的防范心理和自我保护能力。二是继续推进经济社会发展，提高民众的生活水平和生存质量，这是孤立分裂势力，争取民心民意的关键，也是维护稳定的必需。