摘要：在这篇论文中，我将介绍美国西藏问题特别协调员产生的背景、历史和现状。笔者认为，美国西藏问题特别协调员的产生并不是美国政府预谋分裂中国的产物，而是美国国会中第十四世达赖喇嘛支持者和白宫之间就西藏政策展开相互博弈的结果。中国政府对待美国西藏问题特别协调员的冷漠和反感使得后者很难完成推动北京和达赖喇嘛进行实质性对话的既定任务。然而，这也导致了美国西藏问题协调员极有可能单方面依赖从达兰萨拉来的信息，并和达兰萨拉保持更密切的联系。
关键词：西藏问题特别协调员、第十四世达赖喇嘛、国会、白宫
关于美国西藏问题特别协调员（U.S.
Special Coordinator for Tibetan）的成立和职能， 时任美国国会研究服务部（Congressional Research Service）外交、国防和贸易局（Foreign Affairs, Defense, and Trade Division）亚洲事务专家凯莉﹒邓宝（Kerry Dumbaugh）女士在多个提交给国会的报告中反复介绍过，目前公开的包括：2001年5月30日提交的《西藏、中国和第107届国会：美国政策问题》，[2]2008年7月30日提交的《西藏：问题，前景和美国政策》[3]和2009年3月17日的《2002年西藏政策法案：背景和实施》[4]。东北师范大学历史文化学院博士研究生韩磊和薛丹根据邓宝女士的第三篇报告，在2013年6月发表的《美国国务院“西藏问题特别协调员”的设立及其活动》一文中用中文介绍了这一职位和它的职能。[5]然而作者显然没有利用前两个报告的相关信息，并且对第三个报告的利用只限于翻译而没有去探究诸多细节发生的背景，文中多处使用缺乏证据的论断话语更是降低了这篇论文的学术质量。故此，本论文将重新利用邓宝女士的三个报告并结合美国政府已公布的官方资料包括国会听证会记录、法案等来介绍美国西藏问题特别协调员产生的背景、历史和现状。笔者认为美国西藏问题特别协调员的产生并不是美国政府预谋分裂中国的产物，而是美国国会中第十四世达赖喇嘛支持者和白宫之间就西藏政策展开相互博弈的结果。
西藏问题特别协调员的产生
美国西藏问题特别协调员是在1997年设置的，然而这一职位的设置并非是偶发或一蹴而就的事件，在它的背后还蕴藏着美国西藏政策演变和美国国会和白宫就西藏政策展开相互博弈的历史。自从中美1970年代初出于共同防范苏联而实现和解后，第十四世达赖喇嘛和追随他的流亡藏人不再成为美国政府对华关系的重点之一。他们不得不调整自己的斗争策略，即将对地缘政治利益的考量转换到自由和人权议题，来确保美国对自己的政治、经济支持，使后者重新给北京施加压力。1986年和1987年期间，第十四世达赖喇嘛和流亡藏人启动了一些列政治攻势来实现自己的目标。而白宫此时显然不愿意为他们破坏与中国政府的良好关系，因此第十四世达赖喇嘛选择将突破口放在了国会。他获得了成功，第一次以一位政治人物而非仅仅是宗教领袖的身份向美国传递出了政治讯息。[6]他也赢得了更多国会议员的支持，包括已是资深议员或后来成为资深议员的查理﹒罗斯（Charlie Rose）、本﹒吉尔曼（Ben Gilman）、汤姆﹒兰托斯（Tom Lantos）和克兰伯姆﹒派尔（Claiborne Pell）。[7]
在这些第十四世达赖喇嘛支持者的推动下，国会开始屡屡挑战美国政府西藏政策的基本立场：即白宫一直坚持的西藏是中国一部分的观点。1986年，国会通过法案授权进出口银行资助西藏，在这份法案中，西藏被单独列为一个国家。时任美国总统签署了这项法案，但他同时就国会将西藏单独列为一个国家发表了不同意见：“我注意到在第八款中西藏被列为一个国家。美国承认西藏是中华人民共和国的一部分。我特此说明：将西藏单独列为一个国家是技术上的疏忽。”[8]通过这种方式，白宫坚持了自己在西藏政策上的基本立场。此后，国会持续向白宫施加压力，迫使白宫在西藏政策上作出让步，导致1991年时任总统老布什成为第一个与第十四达赖喇嘛会面的美国总统，老布什的继任者克林顿总统在任上也数次以非正式方式会见了第十四世达赖喇嘛。[9]
国会和白宫在西藏政策上的博弈也反映到了西藏问题特别协调员这一职位的产生。在克林顿总统执政的最初几年，在美国国会中第十四达赖喇嘛支持者推动下，国会开始考虑设置一个大使衔的美国西藏特使（U.S. Special Envoy for
Tibet）。1994年10月7日，第十四世达赖喇嘛的朋友参议院克兰伯姆﹒派尔在第103届国会提出，为了使白宫更加关注西藏问题，设置美国西藏特使这个职位很有必要。他说：“我想起让之前几届政府就西藏议题展开讨论有那么困难……西藏特使将确保美中关系中的这一重要部分会被持续反映在高级别政策讨论中。”[10]不过克兰伯姆﹒派尔参议员为设置此职位所提出的S. 2554法案并未生效，同时众议员霍华德·伯曼（Howard Berman）所提出的类似议案H.R. 5254也告流产。可是议员们并没有放弃，次年他们在第104届国会将包含设置美国西藏特使的条款加入到《1995年美国海外利益法案》。考虑到美国西藏特使附带大使衔，而这与美国承认西藏是中国一部分的政策相悖，克林顿总统在1996年4月12日动用了否决权将此法案否决了。众议院在4月30日试图推翻克林顿总统的决定，却没有获得三分之二绝对多数支持而失败。此后，第105届国会又在1997年试图通过三个包含美国西藏特使设置的法案，但克林顿当局还是反对这些法案，以致它们在最终通过前都失败。[11]
国会和白宫在美国西藏特使设置问题上的博弈最终以妥协告终。1997年10月31日，时任克林顿当局国务卿的马德琳﹒奥尔布赖特（Madeleine Albright）设置了西藏问题特别协调员（Special Coordinator for Tibetan），并任命政策规划局长（Director of Policy Planning）格里高利﹒克莱格（Gregory Craig）兼任这一职务。与西藏特使不同，西藏问题特别协调员并没有大使衔，这一职位创立只是传递了这样一个讯息：对西藏问题将会有更高级别的官方关注。[12]
西藏问题特别协调员的制度化
尽管白宫和国会的妥协使第一位西藏问题特别协调员得以诞生，但是这一职位并没有实现法律上的制度化。是否设置西藏问题协调员以及他的职责是什么在当时还是取决于总统的决定。接下来数年，国会的努力又促使西藏问题特别协调员完成了法律上的制度化。
在小布什当局的初期，第107届国会议员计划继续迫使美国更加关注西藏。众议员斯蒂芬·罗斯曼（Steven
Rothman）据称已经起草了一份法案表达众议院的观点：如果中国人民共和国当局不同意在三年内实现西藏政治上的自治或者他们还不跟西藏流亡政府开展实质性对话，总统应该考虑承认西藏流亡政府是西藏的合法政府。[13]尽管之后事态的发展表明，小布什当局并没有完全接受罗斯曼众议员的建议。
紧接着，国会众议院和参议院分别由众议员汤姆﹒兰托斯和参议员丹尼·费恩斯坦因（Dianne
Feinstein）在2001年5月9日提出《2001年西藏政策法案》（The Tibetan Policy Act of 2001）。[14]这一法案所包含的主要建议是：美国应该采取行动鼓励北京和达赖喇嘛达成协商性协议；美国和欧洲议会应该鼓励汉藏对话；美国应该致力于西藏政治犯的无条件释放；美国应该反对联合国内任何试图阻止探讨西藏问题或阻止达赖喇嘛或其代表参与联合国论坛的行为。此外该法案还包括了如下一些条款：重新确认西藏是被非法占领的国家这一观点；向国会提交的汉藏对话状况的半年度报告；在美国的国别报告中单列出西藏；以法定命令方式在国务院设置西藏问题特别协调员（以反对将这种任命留给总统自由裁量）；2002-2004财年连续三年每年授权200万美元用于西藏移民和难民援助；美国应该鼓励非政府组织和国际组织承担致力于帮助藏人自给自足并帮助他们提高生活水平的项目；支持美国进出口银行、海外私人投资集团（Overseas
Private Investment Corporation, OPIC）和贸易发展局（Trade Development Agency, TDA）的西藏项目；美国应该寻求在西藏拉萨开设美国驻成都总领事馆的分馆，以监督西藏的发展；为美国外交服务官员进行藏语培训；美国应该寻求和达赖喇嘛所认定的十一世班禅喇嘛会面并使之释放。[15]
在《2001年西藏政策法案》中，还首次对西藏问题特别协调员的设置、任命、任务和职责作了明确的规定。根据该法案第七条规定：美国西藏问题特别协调员应该设置在国务院内；在任命西藏问题特别协调员之前，国务卿应该和参议院外交关系委员会及众议院国际关系委员会主席和资深委员商议；特别协调员的中心任务是推动中华人民共和国政府和达赖喇嘛或其代表的实质性对话。特别协调员的职责包括：协调美国政府的涉藏政策和项目；积极推动寻求保护西藏独特历史、宗教、文化和语言认同及寻求改善人权的政策；保持跟西藏人民宗教、文化和政治领袖的紧密关系，包括对中华人民共和国藏区和印度、尼泊尔西藏难民定居点的常规性访问；跟国会协商涉及到西藏和西藏人民未来与福祉的政策；努力跟其他国家外交部建立关系以寻求西藏问题的协商性解决；对于他的任务，特别协调员应该有充分的资源、人手和行政支持。[16]
不过该法案最终并没有在国会获得通过。这一法案未能获得通过的原因之一可能是法案中所包含了西藏是被中国非法占领的国家这样的观点，这一观点与美国政府坚持的西藏是中国一部分的基本政策是违背的，从而使该法案甚至未能获得提案议员所在委员会的支持。2002年，把《2001年西藏政策法案》中与西藏是中国一部分观点抵触的条款删除之后，该法案其它条款均塞进了国会众议员亨利﹒海德（Henry
Hyde）提出的《2003财年外交关系授权法案》，国会通过了该项法案，小布什总统也签署了该项法案。法案中涉及西藏的条款被称为《2002年西藏政策法案》（The Tibetan Policy Act of 2002）。该法案中关于美国西藏问题特别协调员的规定沿袭了流产的《2001年西藏政策法案》。[17]这样一来，西藏问题特别协调员实现了法律层面的制度化。
历任西藏问题特别协调员
格里高利·克莱格（Gregory
Craig，1945—）是美国第一任西藏问题特别协调员。他在1967年从哈佛大学获得学士学位，1972年从耶鲁大学获得法律博士学位。之后，他成为一名律师，1984—1988年期间，担任参议员爱德华·肯尼迪（Edward
M. Kennedy）在国防、外交政策和国家安全问题上的顾问。1997年时任克林顿当局的国务卿奥尔布赖特委任克莱格为高级顾问，同年他担任国务院政策规划局局长，[18]之后在当年的10月31日，受奥尔布赖特国务卿任命兼任美国首任西藏问题特别协调员。[19]1998年9月，克林顿总统任命他为总统助理和白宫特别顾问以帮助总统应对正在面临的弹劾案。[20]克莱格后在2009年1月 至2010年1月期间还担任过奥巴马总统的白宫顾问。克莱格在西藏问题特别协调员任上并没有显著的成绩，从公开报道中也难以找到他在此职位上的作为。
茱莉亚·瓦德拉·塔夫脱（Julia Vadala Taft,
1942—2008）是美国第二任西藏问题特别协调员。她在1964年和1969年从科罗拉多大学博尔德分校分别获得国际政治专业的学士和硕士学位。毕业后，她在白宫做研究员（White House
Fellow），随后她成为时任美国卫生、教育和福利部部长艾略特·理查德森（Elliot L.
Richardson）的助手。之后她长期为美国政府或非政府机构服务。1997年，克林顿总统任命塔夫脱女士为负责人口、 难民和移民事务的助理国务卿。[21]1999年1月20日，塔夫脱女士开始兼任西藏问题特别协调员直到2001年1月19日卸任。[22]塔夫脱女士在其任上比较活跃，从她给国会听证会提供的证词上可以看出，她仅在1999年就和第十四世达赖喇嘛有过两次会面，并且任上还到过印度及尼泊尔西藏难民定居点进行访问和评估美国对他们的援助项目，她也去欧洲就西藏问题与当地政治人物进行交流和协商。[23]
保拉·杜布里安斯基（Paula Dobriansky, 1955-）是美国第三任西藏问题特别协调员。她从乔治敦大学外交服务学院（School of Foreign
Service）获得国际政治学士学位，后从哈佛大学获得苏联政治军事事务的硕士和博士学位。2001年5月至2009年1月期间，她担任负责民主和全球事务的副国务卿。2007年2月，她还被任命为美国总统的北爱尔兰特使。[24]2001年5月17日，时任美国国务卿科林·鲍威尔（Colin
Powell）宣布杜布里安斯基兼任西藏问题特别协调员。[25]她是目前为止任职时间最长的西藏问题特别协调员，一直到2009年1月卸任。并且由于她在2007年2月被总统任命为北爱尔兰特使这一具有大使衔的职位，使她成为第一位拥有大使衔的西藏问题特别协调员。[26]与塔夫脱女士一样，杜布里安斯基女士也在其西藏问题特别协调员任上表现很活跃。她给国会听证会提供的证词中，明确表达了她与各类非政府组织、学术圈和外交圈保持广泛联系以帮助确保对西藏人权及独特文化保护的支持。她也表示自己跟政府前官员与其他中国问题专家和西藏问题专家会面探讨西藏问题。她还说自己跟第十四世达赖喇嘛保持了密切联系，并前往印度的西藏难民定居点访问。[27]此外，她还会在媒体上撰文谈论自己就西藏问题的看法，[28]甚至是在她卸任之后。[29]
玛利亚·奥特罗（Maria Otero）是美国第四任西藏问题特别协调员。她出生在南美的玻利维亚，12岁时随父亲来到华盛顿。奥特罗女士在马里兰大学获得英语言文学学士学位，后在密歇根大学和约翰霍普金斯大学获得硕士学位。她的梦想是成为一名英文系教授，然而在博士生涯中途，她放弃了，并决定投身改善世界的贫困问题。进入职场后，她曾经长期在一家致力于支持小额信贷的非盈利组织ACCION国际服务，并在后来担任该组织主席。奥特罗女士在2009年6月起担任奥巴马当局国务院负责民主和全球事务的副国务卿，以接替前任杜布里安斯基女士留下的空缺。[30]当年10月1日，希拉里国务卿宣布奥特罗女士兼任西藏问题特别协调员。[31]2012年1月，她改任负责平民安全、民主和人权事务的副国务卿并继续担任西藏问题特别协调员，直到2013年2月去职。[32]从现有公开的报道可以看出，奥特罗女士延续了前任的作风，积极履行了西藏问题特别协调员的职责。
截止2013年8月23日，美国西藏问题特别协调员这一职位处于空缺状态，目前还不清楚谁将继任第五任西藏问题特别协调员。
中国政府的反应
尽管第二任至第四任美国西藏问题特别协调员都在努力履行《2002年西藏政策法案》所规定的职责，[33]然而其中涉及到中国的部分，并不算顺利。塔夫脱女士曾在国会听证会上表示，她屡次要求跟中国驻美大使会面，但都遭到拒绝。[34]杜布里安斯基女士也抱怨中国政府对美方希望中国政府邀请达赖喇嘛去中国以进行对话的要求置之不理。[35]中国政府对美国西藏问题特别协调员的这种冷漠甚至是反感可能是由于中国政府领导层对于主权问题极为敏感。中华人民共和国政府历届领导者会将任何对中国内政事务有意或无意的干预视作为一种极大的冒犯，而他们已经一再申明西藏事务是中国的内政。
中国政府的逻辑在美方设立西藏问题特别协调员之时已经表达很清楚。1997年11月3日，时任中国外交部发言人唐国强就美国政府设立西藏问题特别协调员一事表态：“我们对美国政府设立所谓‘西藏事务特别协调员’表示坚决反对。西藏是中国领土不可分割的一部分，这是国际社会公认的事实。西藏事务纯属中国内政，任何外国都不应该，也没有权利插手干涉。”[36]
2001年5月，《人民日报》发表署名文云的文章，抗议美国政府任命第三任西藏问题特别协调员杜布里安斯基。[37]2008年4月，在时任西藏问题特别协调员杜布里安斯基就西藏拉萨3.14事件发表《西藏前方的出路》（The Way Forward in Tibet）一文后，时任中国官方报纸《人民日报》驻美国首席记者李学江先生立马撰文批驳。李学江先生认为，美国西藏问题特别协调员这一职位是美国政府一厢情愿的结果，中国政府从未承认杜布里安斯基这一身份；杜布里安斯基的诸多言行公然偏袒一方，责难另一方，毫无公正可言；杜布里安斯基对西藏事务缺乏深入了解，她的议论缺乏可信度。[38]
中国政府对待美国西藏问题特别协调员的态度让后者处于极其尴尬的地位。按照《2002年西藏政策法案》的规定，美国西藏问题特别协调员的中心任务是推动北京和达赖喇嘛之间的实质性对话。但很显然，中国政府并不信任这个协调员，也没有提供关于西藏事务的可靠资料给美国西藏问题协调员。[39]这让美国西藏问题协调员完成其中心任务变得极其困难。但是，中国政府的态度也可能给自己带来了不利影响。因为这意味着美国西藏问题协调员极有可能会单方面接受从达兰萨拉来的信息，并和达兰萨拉保持更密切的联系。
总
结
美国西藏问题特别协调员产生的历史表明，至少从1980年代起，美国政府在制订西藏政策时，并不是完全一边倒，这其中充满着各种力量的博弈和妥协。此外，国会支持第十四世达赖喇嘛的议员应该明白，尽管支持某个人物是个人的自由选择，但当将这种支持转化为政治行为时，也应该考虑到各种利益相关方的感受。美国西藏问题特别协调员是国会部分议员试图挑战美国政府所坚持的西藏是中国一部分这一基本政策失败后妥协的产物。在这种背景下产生的协调员，是很难取得中国政府的完全信任的。最后，中国政府的官员也应该明白，在和美方打交道时应该熟悉和学会对方的规则，并且以更为积极的姿态来应对各种挑战，避免树立新的敌人，在涉及到西藏事务时也是如此。
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[4] Kerry Dumbaugh, The
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[8] "Statement on
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[18] Skadden, Arps, Slate, Meagher & Flom LLP &
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[24] , Belfer Center for Science and International Affairs
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[27] "Tibet: Status of the Sino-Tibetan
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[29] Paula Dobriansky, "The Realist Case for Tibetan
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